监测研究

教育治理体系现代化背景下教育督导发展趋势研究

2017-06-28 70

赖长春

 

[摘要]教育督导作为我国教育基本制度之一,在教育改革发展中发挥了不可替代的作用。随着教育治理体系现代化的推进,督政-督学-评估监测三位一体的督导体系将逐步建立、完善和巩固。这种背景下,教育督导的职能将走向一体化,重心转向“督学”,更加注重“指导”;督导机构应相对独立设置,独立行使职能;督导方式将更加科学,评估监测将成为教育督导的前提和基础;督导人员将走向专业化,督学资格认定将成为大势所趋;督导实施将逐步社会化,第三方将成为教育督导的重要力量;督导结果的发布与使用将更加规范,将重点建立和完善教育督导问责机制。

[关键词]一体化;独立化;科学化;专业化;社会化;规范化

 

教育督导是《教育法》规定的教育基本制度之一。“改革开放以来,教育督导在保障‘两基’历史任务完成、推进义务教育均衡发展、推动重大教育政策项目落实、促进学校教育教学水平提高、督促教育热点难点问题解决、开展教育质量评估监测、科学服务教育决策等方面,发挥了不可替代的作用,做出了重要贡献”。[1]但经济社会及教育事业的发展,对深化教育督导改革提出了新要求,产生了新期盼。为适应新要求新期盼,今后一段时期,教育督导将逐步走向“六化”,即,教育督导职能一体化、督导机构独立化、督导方式科学化、督导人员专业化、督导实施社会化和督导结果运用规范化。

一、教育督导职能一体化

教育督导职能一体化集中表现为,督政与督学统一,重心转向“督学”,监督与指导统一,更加注重“指导”。

(一)以督政为重转向以督学为重

督政与督学统一但重在“督政”是当前我国教育督导的一个重要特点。实践表明,督政有力地推动了地方各级政府加强对教育工作的领导,并采取了强有力的措施支持教育改革和发展,保障了人民最根本的教育利益。督政是历史的正确选择,符合我国国情,将长期坚持。

但是,“虽然许多国家的教育督导范围、职能在不断所扩大和变化,但把学校作为督导主要对象却始终没有变。尤其近些年来,许多国家在其教育发展重心从规模转向质量时,都提出加强对学校各项工作的督导,特别是对教师的教学、学生的学习,以及教师在职研修的专业督导。”[2]在我国,随着经济社会的发展,教育正从规模发展向内涵发展转变,提高质量成为教育改革发展的核心任务。对此,2012年颁布的《教育督导条例》把“以提高教育教学质量为中心”作为教育督导的首要原则,把“学校实施素质教育的情况,教育教学水平、教育教学管理等教育教学工作情况”作为教育督导的首要事项。2013年,我国开始在全国范围普遍建立中小学校责任督学挂牌督导制度,加强对学校的监督指导,以“及时发现和解决学校改革发展中出现的问题,推动学校端正办学思想,规范办学行为,实施素质教育,提高教育质量,实现内涵发展”[3]。由此可见,从世界的普遍经验和我国的教育督导实践来看,督学正代替督政,成为教育督导的主要方面。

(二)以监督检查为重转向指导服务为重

当前,我国教育督导主要是一种“鉴定性评价”,首要目的是评判督导对象是否达到统一的、刚性的量化指标,即重监督检查、轻指导服务。实际上,教育督导既要重视“督”,也要重视“导”。“督”主要是从行政的角度开展工作,而“导”主要是从专业的角度开展工作,二者是统一在一起的[4]。因此,“教育督导的意义在于帮助提高政府管理部门的教育管理水平,帮助改进教学,鼓励教师在教学过程中创造与试验,帮助教师不断分析及评估自己的专业长处和短处,以促进专业的发展。”[5]把指导服务放在更加重要的位置,以新型的、面向未来的发展性督导为基本的价值导向,以获得教学质量的持续提高和教育事业的科学发展将成为教育督导的根本追求。

二、教育督导机构独立化

目前,我国已经建立起了比较完善的中央、省、市、县四级督导机构网络,其中,中央一级教育督导机构相对独立性已经显著增强。尤其是2012年国务院教育督导委员会的成立,保障了教育督导机构的相对独立性,有利于通过跨部门的合作,形成教育决策、执行、监督相协调的教育管理体系。

从法理来看,教育督导机构是一个能够独立行使职能的政府机构,受政府直接领导,对人民政府负责。但是,“从法律法规方面看,督导机构设置存在政策空缺。国家没有统一规定地方教育督导机构的设置与管理模式。”[6]目前,地方教育督导机构形成了三种模式[7]:1.教育督导机构设立在教育行政部门内,直接受教育行政部门领导,但同时有政府授权,享有代表政府对下级政府的教育工作进行督导的权力;2.督导机构就是教育行政部门的一个职能部门;3.督导机构作为与教育行政部门平行的机构,主要负责人由教育行政部门领导兼任。这些机构名义上是相对独立的教育督导机构,但“九成以上教育督导室实际由属地教育局管理。教育督导机构虽名义上由同级人民政府主管,但调查发现,实践中有57.5%的督导室作为属地教育局内设科室,37.9%由属地教育局代管,仅有4.6%的教育督导室由同级人民政府直接管理,66.2%的教育督导室领导由教育局各级领导兼任且与教育局合署办公”[8]。由于受同级教育行政部门的领导和约束,教育督导部门难以独立开展工作,更无法有效行使督导、检查和问责职能。因此,各地应坚决贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中全会精神,深化教育督导体制改革,结合本地实际,改革教育督导机构设置模式,增强相对独立性,确保教育督导机构在本级人民政府领导下独立行使督导职能。

三、督导方法科学化

督导方法科学化,集中体现在教育评估监测正成为教育督导的前提和基础。科学的评估监测,是发现问题的手段,是有效开展督政、督学工作的前提和基础。近年来,全国及部分省市在教育事业发展评估及教育质量监测方面做了大量探索。比如,江苏省开展的教育现代化监测、四川省开展的县域义务教育均衡发展监测,教育部及全国各地陆续开展的学业质量监测等。尤其是教育部开展的国家义务教育质量试点监测,影响很大。监测样本已包括全国31个省(直辖市、自治区)和新疆建设兵团700多样本县(市、区)的50万余名学生、12万余名教师和校长[9]。2015年4月,国务院教育督导委员会办公室又出台了《国家义务教育质量监测方案》,这标志着我国义务教育质量监测制度正式建立。这与“以督政为重转向以督学为重”、“以监督检查为重转向指导服务为重”的趋势也是相吻合的。总之,科学的监测评估正成为督政督学非常重要的依据和手段。通过监测评估,可以准确掌握教育现状,找准问题分析原因,对症下药,提出改进对策,从而使督政督学更具针对性和指导性。

四、督导人员专业化

教育督导是一项专业性、政策性很强的工作。督导人员是是教师的“引导者”、学校管理者的“伙伴”、是上级政府及教育行政部门的“智囊团”[10],必须具有胜任督导工作的专业能力和业务素质。

为保障督学专业水平,国外的经验是建立督学准入机制、实行公平、公正、公开的督学招聘制度、见习制度、督学资格和证书制度、督学等级制度和专业化发展制度。比如,英国教育督导人员由“皇家督学”“注册督学”和“督学”三级构成。皇家督学的选聘极为严格,要求必须具备丰富的教育教学经验,有很强的教育、管理、分析和写作能力,能秉公办事,正直做人,至少有10年以上的教龄。注册督学的聘任须经推荐、笔试和面试等环节,候选人要有较强的分析、管理和写作能力,要有5次以上参加督导评估的经验,入职后还要接受每年5天的培训和三年一次的聘任考核。督学候选人要有4年以上的教学和学校管理经验,有相应的管理、指导、评估和写作能力。督学任期3年,每年须参加为期一周的业务培训[11]

与发达国家相比,我国督导队伍专业化程度还不高。比如,教育督导人员的聘用主要是“任命制”,行政人员所占比重过大,督导人员缺乏针对性、专业化的系统培训,专职比例过低等。为加强督学队伍建设,提高督学专业化水平,我国京津沪渝四个直辖市已开展了督学资格制度试点工作。比如,天津市创新督学管理制度:一是建立首席督学制度,总督学下设立首席督学,包括督政首席督学、基础教育首席督学、职业教育首席督学和高等教育首席督学;二是形成督学职级制度,本着能力水平和工作职责相结合的原则,将督学分成一级、二级、三级和见习督学;三是建立督学资格认定制度,确定资格认证程序,建立兼职督学专业化发展机制,按照综合督政、学校管理、学科教学3个专业类别进行督学分类评估;四是建立督学培训制度,每年制定督学队伍培训计划,定期开展督学队伍专题讲座,组织兼职督学现场“实习”和专题研讨[12]。这些实践探索为我国督导人员的专业化积累了宝贵的经验,必将在更大范围得到推广和实践。

五、督导实施社会化

教育督导实施社会化是指从管理体制上要逐步实现委托第三方机构开展教育督导,且督导过程要有社会参与。

第三方机构参与教育督导是我国深化教育领域综合改革的一项重要举措,有利于建立决策、执行、监督既相互制约又相互支持的行政管理制度体系。第三方机构参与教育督导,有助于吸收社会力量,弥补政府单一行政督导的泛行政化和公信力不足的问题,增强督导报告的科学度、忠诚度和公信度。目前,一些地方在委托第三方开展督导评估方面已经做出了宝贵的探索。比如,四川省通过教育管办评分离改革,将基础教育学业质量监测、县域义务教育均衡发展监测、义务教育人民满意度监测等委托给四川省基础教育监测评估中心承担,逐步形成了比较完善的工作机制。

社会参与教育督导全过程是教育督导社会化的又一重要表现。“教育督导要获得长足的发展,就必须吸引社会各界力量的参与,其中家长、社区和研究人员的参与最为重要。教育督导工作要考虑家长和社区的满意度,积极鼓励家长和社区参与,发表对学校的看法和观点,这样不仅把学校的办学效果展示给学生家长和社会各界,还会使学校接受家长和社会各界的监督,得到更多人士的支持”[13]。因此,教育督导部门必须最大限度地向社会开放,紧紧依靠学生、家长,以及社会相关组织,凝聚更多能量,办好人民满意的教育。

六、督导结果运用规范化

提高教育督导的权威性和实效性,必须完善和规范教育督导结果使用机制,这是世界各国共同的经验。比如,自上世纪九十年代起,英国、美国、加拿大、西班牙、荷兰等国家通过建立“教育问责制”来保证教育财政投入和行政服务的高效,避免了“效率低下”和“教育平庸”的覆辙。英国教育标准办公室对每所学校的督导结果和报告向全社会公布,不合格的学校会被作为“失败学校”,被责令在两年内改变,否则将被关闭。

我国部分地方在完善和规范教育督导结果使用机制上进行了有益的尝试。比如,湖南省在科学认定督导评估考核结果的基础上,建立和完善了督导结果的通报和公报制度,督导结果还被用作对县级政府及其领导干部、特别是主要领导干部政绩考核的重要内容,作为表彰奖励、提拔任用或责任追究的重要依据[14]。陕西省建立了教育优先发展问责制。由陕西省委组织部和陕西省政府教育督导团负责督导考核各市党政领导干部履行教育工作职责情况,并负责对市委、市政府主要领导干部教育优先发展工作中存在问题的调查,提出问责建议。受到问责的市、县两级党政主要领导干部,取消其该年度考核评优和评选各类先进的资格。有关负责人要向上级机关进行书面检讨。对于问题严重的,要追究行政责任;如有违反法律的,还要追究法律责任。

总之,督导结果的规范使用是提高教育督导权威性的实效性的关键环节,也是督导职能一体化、督导机构独立化、督导人员专业化、督导手段科学化以及督导实施社会化之后的归属。没有督导结果使用的规范化,其他“五化”都不会有结果。2015年2月,国务院教育督导委员会办公室印发了《教育督导报告发布暂行办法》,这为教育督导结果的规范使用,尤其是教育问责奠定了基础。普遍建立行之有效的问责机制,把教育督导结果作为考核、问责和实施奖惩的重要依据,将成为未来教育督导改革的“重头戏”。

 

参考文献:

[1]国务院教育督导委员会办公室关于印发深化教育督导改革转变教育管理方式意见的通知(国教督办[2014]3号)[EB/OL].http://www.gov.cn/gzdt/2014-02/18/content_2612480.htm(中华人民共和国中央人民政府网站).

[2]孙玉洁.国外教育督导职能的历史演变及其启示[J].沈阳师范大学学报(社会科学版),2003(4):82-86.

[3]国务院教育督导委员会办公室关于印发《中小学校责任督学挂牌督导办法》的通知(国教督办[2013]2号)[EB/OL]. http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_1789/201309/157629.html(教育部网站)

[4]黄崴.我国教育督导体制现状、问题与改革路径[J].教育发展研究,2009(12):16-20.

[5]芦雷,徐鹏.中英教育督导制度的差异及其原因探析[J].教学月刊(中学版下),2010(7):6-8.

[6]乐毅.地方政府教育督导机构改革应从依附走向独立[J].中国教育学刊2015(2):17-23.

[7]赵艳玲.中国教育督导制度存在的问题与对策[J].重庆邮电学院学报(社会科学版),2004(4):121-123.

[8]高政,刘文发,陈华中,王少国.教育督导体制改革四大难题待解[N].中国教育报,2013-05-23(5).

[9]我国义务教育质量监测进展情况. 教育部介绍《国家义务教育质量监测方案》有关情况新闻发布会散发材料三[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s8677/201504/185889.html(教育部网站)

[10]卢盈.教育督导人员专业化及其制度保障[J].教育导刊,2014(4·上半月刊):49-52.

[11]陈雪.中英义务教育督导制度的比较与启示[J].辽宁教育行政学院学报,2013(1):56-60.

[12]佛朝晖.《教育督导条例》的意义、特点与展望[J].中小学校长.2013(1):8-10.

[13]孙杰明.英格兰教育督导制度的现状、特点及启示[J].高教研究.2011(2):5-8,9.

[14]靳晓燕.教育督导:给公众权威的办学评价[N].光明日报.2009-07-06(11).